АНТИКОР — национальный антикоррупционный портал
Киев: 2°C
Харьков: 2°C
Днепр: 4°C
Одесса: 5°C
Чернигов: 1°C
Сумы: 1°C
Львов: 1°C
Ужгород: 2°C
Луцк: 0°C
Ровно: 0°C

Децентралізація по-українськи: якою вона має бути

Децентралізація по-українськи: якою вона має бути
Децентралізація по-українськи: якою вона має бути
  1. Передумови децентралізації

Сучасна складна соціально-політична ситуація в Україні активізувала гострі політичні дебати щодо удосконалення її державно-територіального устрою з метою розширення самостійності регіонів.

 Розмови про так звану децентралізацію точаться із початку 2014 року, коли прямий запит щодо цього здійснила Революція Гідності. Слід зауважити, що це вперше за новітню історію України на конституційному рівні заговорили про розподіл повноважень не «по горизонталі» (тобто у тому зачарованому колі «Президент – Парламент – Уряд»), а «по вертикалі» (тобто між центрами і регіонами»).

І це об’єктивно з кількох підстав.

По-перше, ми маємо незакінчену конституційну реформу. Як ми пам’ятаємо, 8 грудня 2004 року були проголосовані «у пакеті» із нині знову чинними поправками щодо переходу до парламентсько-президентської республіки поправки щодо удосконалення системи місцевого самоврядування. Ці поправки потребували остаточного схвалення на наступній сесії, чого не відбулося. Тому на сьогоднішній день ми маємо ситуацію, коли на рівні центральної влади діє парламентський тип правління, а на місцевому — президентський. Адже керівників областей і районів, як і раніше, призначає Президент. Ми бачили, до яких комічних ситуацій це призводило: «губернатори» не могли виїхати до столиці за викликом безпосереднього керівника – прем’єр-міністра, оскільки не могли отримати дозвіл на відрядження в Секретаріаті Президента. Про яку керованість регіоном у такій ситуації можна казати, коли «губернатор» відповідальний перед трьома суб’єктами одночасно (Президент, Кабмін, місцева рада), а по суті – не відповідальний ні перед ким. Отже, в умовах, коли президент і уряд представляють конкуруючі політичні сили така модель регіонального управління є нежиттєздатною.

По-друге, існуюча модель адміністративно-територіального устрою України сформувалася в 1930-х роках, і останніми десятиліттями розвивалася у бік ослаблення регіонів, поширення корупції, супроводжувалася зростанням неефективності системи публічної влади і управління. Ці фактори за зовнішньої «підтримки» обернулися сепаратистськими рухами.

По-третє, істотні регіональні відмінності історичного, економічного, географічного, етнічного, культурного, мовного характеру є тим постійним фактором, який визначає політичну поведінку населення, а точніше — політичну конкуренцію регіонів, «зіткнення» заходу і сходу України.

Багато хто вважає, що унітарний статус України не дає населенню територій можливості для самостійного влаштування свого регіонального життя, захисту своїх територіальних особливостей та інтересів політичного, економічного, культурного та іншого  характеру. Саме правове ігнорування територіальних і етнічних відмінностей регіонів, на їх думку, послужило однією з вагомих причин глибокої кризи української державності та територіальної цілісності. Лунають заклики до федералізації, яку визначають як «панацею» для вирішення буквально всіх проблем суспільного життя, якою вона звісно бути не може апріорі.

Соціально-правова ситуація, що склалася нині, вимагає пошуку власної конституційної моделі взаємодії центру та регіонів, яка передбачала би значну децентралізацію влади в умовах збереження унітарного державного устрою. Врахування вітчизняного історичного досвіду України і світового досвіду, зарубіжних експертних рекомендацій не може вести до відтворення старих державних форм України, зарубіжних моделей устрою держави, навіть у тому випадку, якщо вони історично виправдані. Історичні форми устрою суспільства і держави, як правило, ефективно діють в конкретно-історичних умовах.

  1. Вихід є: регіоналізація!

Тому, вважаю, перспективи розвитку України як сучасної ефективної демократичної, правової держави безпосередньо пов’язані з регіоналізацією. Вона являє собою процес трансформації держави у напрямку розмежування повноважень і структур державного управління на користь регіонів. По суті, це держава, яка складається з автономних утворень, тобто територій, які не мають державного суверенітету, але користуються широкими самоврядними повноваженнями.

У перехідний період від авторитарного режиму до демократії регіоналізм виявляється важливим фактором перетворення суспільства в цілому. Так, наприклад, такі європейські держави як Італія, Іспанія йшли від тоталітаризму до демократії саме через регіоналізацію. Для України в сучасних умовах регіоналізм — це важлива гарантія демократичних перетворень в країні, збереження її територіальної цілісності та національної єдності.

Безумовно, Україна має свої істотні особливості, які не дозволяють проводити прямі аналогії з будь-якою регіоналістською державою у світі. Ані італійська, ні іспанська, ні південно-африканська моделі не можуть бути механічно перенесені на український політико-правовий ґрунт. Історичні, економічні, політичні, національні та інші особливості України обумовлюють особливості українського регіоналізму.

  1. Втілення благих намірів

Тому можна стверджувати про практичну необхідність та політичну доцільність розвитку української державності в напрямку посилення регіонів  з метою децентрацізації державного управління, оптимізації місцевого самоврядування та, відповідно, розширення самостійності регіональної влади. Це обумовлює внесення відповідних змін до Конституції України, пов’язаних із переглядом компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування.

Ефективне здійснення децентралізації можливе шляхом передусім, наступних кроків:

1. Ліквідація обласних і районних державних адміністрацій. Ця вибудована у 1990х роках вертикаль влади, орієнтована на Адміністрацію Президента (навіть не Уряд!), в умовах парламентської республіки та дієвого місцевого самоврядування стає зайвим елементом державного механізму.

Замість них не мають створюватися урядові чи президентські представництва, до функцій яких буде включено державний нагляд за додержанням законодавства органами місцевого самоврядування на відповідній території та дотримання ними прав і свобод особи.

Жоден орган не може бути наділений правом втручатися у діяльність органів місцевого самоврядування, крім суду.

2. Створення виконавчих комітетів обласних і районних рад. Сьогодні Обласні і районні ради, являючись органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, ухвалюють відповідно обласний та районний бюджет, не мають власних виконавчих структур. В зв’язку з цим вони делегують частину своїх повноважень місцевим державним адміністраціям. Така практика зробила ці місцеві ради просто декорацією локальної демократії. Обласні та районні ради мають утворювати відповідальні перед ними виконавчі органи, які займатимуться формуванням та виконанням відповідних бюджетів, реалізацією регіональних програм соціально-економічного розвитку, здійснювати інші повноваження щодо управління регіоном, чи відповідною територією району.

3. Зміна виборчої системи на виборах обласних та районних рад. Децентралізація управління передбачає розосередження влади, її деконцентрацію. До сьогодні обласний та районний рівні держави формувалися центральною владою без врахування думки місцевого населення, а часом – всупереч їй. А існуюча система виборів до представницьких органів самоврядування дозволяла насаджувати «потрібних» центральній владі людей. Така практика є антидемократичною та нівелює будь-які гасла щодо самостійності регіонів.

Різкий перехід з обрання депутатів місцевих рад за мажоритарною системою до обрання їх за пропорційною системою викликав свого часу справедливу критику. Ця виборча система на рівні обласних  та районних рад була згодом змінена на змішану, коли половина складу ради обиралася в округах, половина — за виборчими списками партій.Подальше реформування має полягати не в поверненні statusquo, а  в побудові такої системи, яка б відповідала інтересам мешканців відповідних регіонів.

Що саме складає інтерес територіальної громади у цьому питанні? Напевно, забезпечення репрезентативності. Адже представницька установа має забезпечувати не лише партійне представництво, яке у наших політичних реаліях має умовний характер, а й представництво інших соціальних верств населення. Банально казати про професійність депутатського корпусу, яка була знівельована пропорційною системою обрання депутатів місцевих рад за закритими списками. Але саме мажоритарна система забезпечувала зв’язок (або принаймні знайомство) депутата з виборцями.

Суттєвим недоліком сучасної виборчої системи є те, що вибори депутатів районних, обласних рад за змішаною системою суперечать конституційній природі цих рад як органів, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. За такої системи громадяни реально втрачають гарантовану можливість направити свого представника до відповідного органу місцевого самоврядування. Тому для забезпечення представництва спільних інтересів громад оптимальним є механізм формування цієї категорії місцевих рад або пропорційна виборча система із відкритими списками та преференцій за мажоритарною системою абсолютної більшості в одномандатних округах. Це означає, що від кожної громади району або області до відповідної ради потраплять їх представники. При цьому, чим більше громада, тим більше виборчих округів у ній створюється, і відповідно більше представників потрапляє у районну або обласну раду.

Крім того, слід встановити ценз осілості для кандидатів у депутати місцевих рад та для претендентів на посади у виконавчі органи рад — на ці мандати/посади можуть претендувати лише особи, які протягом значного терміну постійно проживають в регіоні. Така норма унеможливить спроби провести у раду або на посаду столичних гастролерів, що не будуть обізнані із проблемами відповідної території.

4. Розмежування повноважень між центром та регіонами. Це є ключове питання, оскільки надавши організаційну самостійність регіонам, а не наділивши їх власними повноваженнями, ми не зможемо досягти поставленої мети. На конституційному рівні має бути чітко виписана компетенція регіональної влади. Але цей перелік повноважень має бути залишений відкритим. Виходячи з того, що повноваження центральних органів влади досить детально виписані в Основному Законі, найбільш оптимальним буде надання регіонам ще й тих повноважень, які не віднесені до компетенції центральних органів влади, якщо законом не буде визначено інакше. Тобто, крім власних повноважень, які конституційно закріплені і які не можуть бути скасовані центральною владою, регіони зможуть виконувати й інші функції допоки такі функції не будуть передані центральній владі спеціальним законом.

Для недопущення дублювання повноважень, втручання органів державної влади у компетенцію місцевого самоврядування обласні та районні ради мають отримати право на звернення до Конституційного Суду щодо відповідності актів Президента, Кабінету Міністрів і Верховної Ради Основному Закону.

5. Забезпечення фінансової самостійності регіонів. Є очевидним, що лише організаційними заходами та передачею повноважень без одночасного вирішення питання матеріального та фінансового забезпечення самостійності регіонів неможливо здійснити якісний зсув на шляху до ефективної державності. Тому недарма і дуже вчасно головою уряду наголошено на необхідності прийняття нової редакції бюджетного та податкового кодексів з метою врахування нової ролі структур місцевої влади в процесі адміністрування податків. На сьогодні формування податків і зборів, основні видатки, ключове забезпечення життєдіяльності територій відбувається на рівні міста, села, селища. Тому в основу тих змін щодо децентралізації управління в державі повинно бути покладено новий порядок формування регіональних бюджетів — не за рахунок державних дотацій та субвенцій (коли держава, забираючи все у регіонів, потім на власний розсуд вирішує, кому, скільки і на що виділити кошти), а за рахунок встановленої частки податків, зібраних на відповідних територіях, за рахунок виконання ключових програм, коли регіони навчатимуться заробляти самі — їх до цього треба привчати, розвивати економічну ініціативу.

4. На що тоді можна розраховувати?

Що отримує держава в цілому та кожен регіон окремо в результаті впровадження означених змін?

По-перше, кожен буде займатися своєю справою: держава — обороною, національною безпекою, міжнародними відносинами, загальним нормативним регулюванням тощо, регіони — економічним розвитком (з урахуванням місцевих особливостей та інтересів), благоустроєм, інфраструктурою тощо, не перебираючи на себе не властивих своєму статусу повноважень.

По-друге, самостійність регіонів у вирішенні питань місцевого життя з максимальним урахуванням локальних інтересів.

По-третє, можливість регіонів витрачати зароблені кошти на себе та припинення спекуляцій щодо того, хто саме «годує» всю країну.

І цей перелік можна продовжувати….

5. Наші реалії

На сьогоднішній день питання здійснення цієї реформи є питанням політичної волі очільників держави, які очевидно не хочуть віддавати на поталу керованість регіонів. Так ще у квітні 2014 року у Верховні Раді створено Тимчасову спеціальну комісію з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України на чолі з Русланом Князевичем. Перед цією комісією стояло завдання наповнити реальним змістом місцеве самоврядування. Однак з проведенням через півроку дострокових виборів ця комісія припинила своє існування, не давши жодного результату діяльності.

Президентом П.Порошенком через три тижні після інавгурації був поданий проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування), який у листопаді 2014 року був ним же відкликаний без розгляду парламентом. Це нівелює озвучені прагнення до реформи системи публічної влади.

Нарешті вже в квітні 2015 року почала свою роботу Конституційна комісія при Президентові України, метою діяльності якої є підготовка системних змін до Конституції, серед яких і децентралізація влади.

Як відомо з джерел у самій Комісії на її розгляді перебуває два проекти — так звані «президентський» та «експертний». У питаннях децентралізації вони мають одну суттєву відмінність між собою. Президентський передбачає створення на базі ліквідований місцевих державних адміністрацій інституту представника Президента у регіоні, а експертний проект — інституту державного урядника, призначуваного Кабміном. З точки зору розвитку України як парламентської держави експертний проект видається більш логічним, оскільки цей регіональний представник державної влади буде орієнтуватися на уряд, сформований парламентською більшістю. Однак такий підхід робить справу децентралізації декорацією — це неефективна забюрократизована модель! Замість скорочення штатів непотрібних державних службовців, ми знову їх розмножуємо: державних представників на місцях залишаємо, а ще й створюємо виконавчі органи рад.

Тому важливо, щоб на ідея децентралізації, тобто надання організаційної та фінансової самостійності регіонам не була спотворена на етапі ухвалення змін або їх реалізації. Тому закликаю активну громадськість не бути байдужою до цього процесу.

Михайло Рябець,

Заслужений юрист України, Голова Ради ГО Україна без корупції.


Теги статьи: Децентрализация

Дата и время 09 июня 2015 г., 17:44     Просмотры Просмотров: 2251
Комментарии Комментарии: 0

Комментарии:

comments powered by Disqus
18 ноября 2017 г.
loading...
Загрузка...

Наши опросы

На чьей вы стороне в событиях под Радой?







Показать результаты опроса
Показать все опросы на сайте
0.06028