Результаты внешней независимой оценки эффективности деятельности НАПК: 28 процентов «минусов»

Результаты внешней независимой оценки эффективности деятельности НАПК: 28 процентов «минусов»

Блокирование парламентом открытия деклараций чиновников еще на год — красноречивое свидетельство того, как мы действительно стремимся к ЕС. А вот отчет внешней независимой оценки относительно эффективности деятельности Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК) — это прецедент, отмечает издание ZN.UA.

217 страниц подробного разбора полетов руководителя и команды ключевого звена всего антикоррупционного блока. Под лупой международной комиссии - 2020-2021 годы деятельности НАПК. Основной месседж новой для Украины истории реформ: читайте, вдумывайтесь, делайте выводы! Если у вас, конечно, есть мозги, политическая воля и гражданская способность. Все карты раскрыты.

72 процента критериев, которые разрабатывал и утверждал Кабмин по девяти объектам оценки, НАПК выполнило. Однако 28 процентов «минусов» — это суровые белые нити, которыми действующий руководитель НАПК прошил всю деятельность агентства, не позволив в конечном счете международной комиссии признать институт эффективным (читайте Резюме основных выводов отчета), а самого Александра Новикова — примером для подражания руководителям органов государственной власти.

Речь идет о «недостаточном уровне прозрачности работы агентства; серьезные ошибки в подходе к разработке нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность работников НАПК в ключевых сферах; недостатки в организационной структуре и кадровых решениях, а также реализации функции внутреннего контроля».

В то же время, комиссия не решилась прямо назвать работу НАПК во главе с Новиковым неэффективной. Однако вопрос – почему? — могут использовать в качестве аргумента в пользу действующего главы только те, кто не прочитал отчета. Такая двойная оценка является скорее данью стабильности институции, которая, как уже отмечалось, лежит в основе всего антикоррупционного блока, который нужно укреплять и который уже к октябрю выйдет на конкурс по отбору нового руководителя.

Попробуем, опираясь на отчет, публичные факты, которые мы фиксировали на протяжении каденции Новикова, а также информацию источников (в частности НАПК), расставить основные акценты относительно состояния агентства. Время оптимистического воздержания по отношению к антикорблоку прошло. Однако встреча с отрезвляющей реальностью — это всегда возможность подняться на следующее место реформы.

НАПК как институт. Реализована, но непрозрачна, с ручными «методичками» вместо юстированных порядков

Никто сегодня не ставит под сомнение факт, что НАПК реализовалось как институция, и что именно Александру Новикову в ее новом формате (а внесенные в 2019 году изменения в закон о предотвращении коррупции переформатировали модель управления НАПК с коллегиальной на единоначальную) на первом этапе управления агентством удалось с главной задачей: ликвидировать махровую коррупцию в органе и собрать профессиональную команду. Большинство того, что НАПК за время каденции Новикова блестяще общалось на своем сайте, в многочисленных интервью председателя и т.п., до определенного момента вселяло исключительно уважение и безоговорочное доверие.

Однако, как оказалось, несколько скандальных кейсов, связанных с позицией главы НАПК, вылезших наружу последнего года, подтвердили масштабную историю скрытой от чужих глаз трансформации НАПК из антикоррупционного органа в «самодержавную» и лояльную к власти организацию. Таким, по меньшей мере, НАПК видел и делал Новиков. К сожалению, ликвидация «феодальной раздробленности» когда-то коллегиального НАПК (когда члены НАПК во главе с госпожой Корчак пристально курировали руководителей департаментов, которым было запрещено общаться между собой) не гарантировала защиты института от «царька», оглохшего от звука медных труб. Что абсолютно беспристрастно и зафиксировали аудиторы.

Рукописи горят

Первый и ключевой сигнал о качестве антикоррупционного органа, который по определению должен быть образцом прозрачности! — дан на самом старте отчета, где комиссия, описывая источники получения и сбора информации для своего исследования, упомянула о двух пакетах документов, которые ей так и не удалось получить от агентства: «НАПК не предоставило данных о проверке добродетели его работников, поскольку за информации агентства, они были уничтожены во время введения в Украине военного положения указом президента Украины от 24 февраля 2022 года №64/2022».

Серьезно? Не сомневайтесь. Хотя в указе президента никаких таких указаний мы, конечно, не нашли. Но их и не могло быть, поскольку, согласно такой логике, НАПК должно «грохнуть» всю свою документальную базу. Но в конце концов «сгорели рукописи», касавшиеся добродетели Новикова и его окружения.

И если в вашей голове, так же как и в моей, сразу пронеслись черные мысли, то вам сюда: в девятом блоке отчета (критерии 9.30–9.32) подробно описаны вопиющие факты по мониторингу образа жизни работников НАПК, а также полной проверки их деклараций силами Управления внутреннего контроля НАПК.

«Действующие процедуры не позволяли эффективно осуществлять проверки деклараций работников НАПК и мониторинг их образа жизни, — заключают аудиторы. — Многие положения Порядка проведения полной проверки декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, нельзя применять для проверки деклараций работников НАПК. Например, для проверки декларации главы НАПК необходимо принять дополнительные меры предосторожности». А не использовать по решению НАПК общий порядок. Однако отдельный порядок в НАПК не разработан.

Вопрос: зачем же сжигали? Хоронили результаты бездействия?

Всемогущий внутренний контроль

В то время как Управление внутреннего контроля агентства явно не справлялось со своей основной, определенной законом задачей, председатель НАПК принял неординарное (и, честно говоря, незаконное) решение — наделил это подразделение дополнительными ответственными функциями.

«Функцию проверки деклараций сотрудников разведывательных органов и лиц, занимающих должности, пребывание на которых отнесено к государственной тайне, председатель НАПК возложил на Управление внутреннего контроля НАПК, не соответствующее полномочиям этого подразделения, определенному Законом «О предотвращении коррупции», — констатируют аудиторы ( критерий 9.26). — Более того: руководителем Управления внутреннего контроля был бывший чиновник СБУ, что свидетельствовало о возможном конфликте интересов».

Буквально через несколько недель после публикации отчета аудиторов председатель НАПК Новиков уволил бессменного руководителя Управления внутреннего контроля НАПК Романа Норца. Но увольнение произошло не в результате попытки Новикова разрешить конфликт интересов своего друга детства, а после шокирующего случая, который огласила в социальных сетях дочь начальника Управления внутреннего контроля НАПК. Здесь вряд ли следует раскрывать подробности домашнего насилия и убийства Норцем, как утверждает девочка, ее домашнего любимца. Лучше по рекомендации аудиторов обратим внимание на еще один показательный для нашего анализа факт.

Эксглава Управления внутреннего контроля НАПК Роман Норец

public.nazk.gov.ua

Речь идет о втором пакете документов — порядке осуществления мер финансового контроля в отношении работников спецслужб, который НАПК не предоставила комиссии после нескольких официальных запросов. Утверждая, что «раскрытие такой информации нарушило бы законодательство о защите информации, помешало бы надлежащему исполнению должностных обязанностей сотрудниками НАПК и представляло бы угрозу национальной безопасности». Не больше и не меньше.

«Итак, НАПК не удалось внедрить прозрачный и подотчетный подход к проверке имущественных деклараций сотрудников разведывательных органов и лиц, занимающих должности, пребывание на которых отнесено к государственной тайне. Соответствующие нормативно правовые акты не были обнародованы и не прошли общественное обсуждение при разработке», — резюмируют аудиторы.

Каковы риски непрозрачности и, как следствие, неэффективности проверок деклараций и образа жизни работников спецслужб? Полное отсутствие государственного контроля над качеством кадров, назначенных властями в спецслужбы, которые массово сдавали наши территории врагу после 24 февраля. В том числе и просто продаваясь.

И здесь мы упираемся в еще одну незаконную схему внутреннего устройства НАПК, «запатентованную» его нынешним председателем.

Юридически ничтожные методички вместо предусмотренных законом нормативно-правовых актов, зарегистрированных в Минюсте

За время своей каденции Новиков незаконно перевел НАПК в запертое на себя ручное управление. «Одной из самых проблемных практик стала подмена главой НАПК принятия обязательных к выполнению подзаконных нормативно-правовых актов так называемыми методическими рекомендациями или другими необязательными к выполнению документами», — констатируют аудиторы (критерии 9.8, 9.11).

Методические рекомендации в отличие от предусмотренных законом нормативно-правовых актов не регистрировали в Минюсте. «Такая практика нарушала положения закона о предотвращении коррупции, принципе конституционной законности и других принципах верховенства права, в частности правовой определенности и предсказуемости, — не забывайте, что все это аудиторы пишут о ключевом институте антикорблока! — применение такой процедуры также позволяло НАПК избежать проведения публичных консультаций с общественностью по проектам документов и не публиковать принятые акты».

Серьезное беспокойство комиссии вызвал тот факт, что такая практика носила системный характер и касалась различных сфер деятельности, в том числе таких ключевых сфер, как финансовый контроль над публичными служащими и контроль за недопущением конфликта интересов. В то же время помним, что методические рекомендации за подписью Новикова — это вообще не документ, и они не обязательны к выполнению кем-либо. В отличие от прописанного в законе порядка, проверенного и зарегистрированного Минюстом, который может быть аргументом в суде в случае спора вокруг действий или бездействия того же НАПК.

Все вышеупомянутые действия НАПК аудиторская комиссия четко относит к незаконным (критерии 4.9, 5.9 и 5.10) и требует от НАПК изменить систему. В этом ряду — еще один новейший кейс, который, учитывая время его появления, не стал предметом рассмотрения аудита, однако Новиков так же «методически» создал его вне правового поля. Речь идет о так называемом Перечне международных спонсоров войны, который составляет НАПК в рамках своего абстрактного проекта «Война и санкции» . Он, конечно, требует отдельного разбирательства. Однако уже сейчас следует отделить общественный запрос на справедливость во время войны от незаконной деятельности руководителя конкретного государственного органа.

Если в отношении санкций Новикова была изначально включена в межведомственную группу, то активную деятельность НАПК в этом непрофильном направлении можно хоть как-то оправдать, то Список международных спонсоров войны — это очередная «методическая» абракадабра от НАПК. Которая, впрочем, стала мощным инструментом влияния на международные рынки отдельных стран. В результате репутационных потерь, вызванных действиями НАПК, рыночная стоимость определенных компаний падает, соответственно, конкуренты этих компаний получают рыночные преимущества. В то же время никому не известно, по какой из своих методик Александр Новиков вносит ту или иную компанию в «черный список». Что само по себе представляет значительный коррупционный риск.

Скан

Плюс — перечень, как правильно отмечено на сайте, является важным инструментом внешней политики. Только согласованной внешней политики воюющего государства, а не председателя НАПК Новикова или любого другого руководителя госоргана. Кто бы ни в правительстве или на Банковой за ним стоял. МИД, указанный на сайте как партнер НАПК в санкционном проекте, стабильно пишет главе агентства официальные письма о недопустимости превышения полномочий Новиковым и ущерба, который такие действия НАПК наносят интересам Украины.

По информации наших источников в НАПК, этот аспект отношений между Украиной и ЕС в рабочем разговоре с министром иностранных дел поднимал глава дипломатии ЕС Жозеп Боррель. Прекратить такую практику настоятельно рекомендовал и спецпредставитель ЕС по санкциям Дэвид О’Салливан, который в середине июня специально приезжал в Киев встретиться с руководством НАПК.

Этот визит обусловил настоящий кризис, когда в результате действий НАПК оказались заблокированы 11-й пакет антироссийских санкций ЕС и новый транш военной помощи на сумму полмиллиарда евро. Блокаду вынуждена была устроить Греция в июне 2023 года после того, как еще в июле 2022 года (!) НАПК необоснованно внесло в список спонсоров войны пять греческих компаний, обвинив их в нарушении санкционного режима, которого они на самом деле не нарушали. После этого в течение года НАПК просто игнорировало неформальные сигналы греческого правительства, переданные по линии украинского МИД.

В результате под давлением Еврокомиссии НАПК временно приостановило статус «международных спонсоров войны» для греческих компаний, якобы для проведения рабочих консультаций. Это позволило разблокировать 11-й санкционный пакет и военную помощь. Но из-за необъяснимого стечения обстоятельств, когда в начале августа президент Зеленский сообщил о том, что Греция стала 14-м государством, поддержавшим гарантии безопасности для Украины, НАПК восстановило все пять греческих компаний в списке международных спонсоров войны. Источник в НАПК подтвердил, что решение о внесении в список принимает лично Новиков.

Непрозрачные конкурсы и «свои» люди

Мы прекрасно помним, как ковид стал удобным поводом оскопить реформу государственной службы: конкурсы на должности госслужащих были отменены. Война лишь закрепила завоевание власти, позволившей себе в ручном режиме с коррупционными и какими угодно рисками утрамбовать Министерства и ведомства «своими» людьми. Количество скандалов, которые мы сейчас наблюдаем, в том числе и в оборонной сфере, тому подтверждение.

Так вот, НАПК, которое не только следит за чистотой деклараций госчиновников, но и патронирует подразделения по предотвращению коррупции в других органах государственной власти, и которое, по определению, должно быть кадровым примером, мягко говоря, таковым не является (критерии 9.12– 9.14).

Положение об открытом конкурсном отборе в НАПК, принятое в марте 2020 года, вызвало замечания аудиторов относительно «порядка проведения специальных конкурсов, формирования состава комиссии, прохождения собеседования на добродетель».

Во-первых, ни результаты тестирования, ни список кандидатов, допущенных к следующему этапу конкурса, не обнародовали на сайте НАПК. Комиссия вместо того, чтобы утверждать одного победителя конкурса, предлагала главе НАПК три кандидатуры по выбору. В то же время, количество членов и состав конкурсной комиссии оставались неопределенными, что свидетельствует о чрезмерной дискреции.

«С одной стороны, это создавало риски изменения личного состава или количества комиссий для каждого конкретного конкурса, и таким образом влияние представителей Общественного совета при НАПК в конкурсной комиссии в отдельных случаях могло быть ослаблено, — отмечают аудиторы. — С другой стороны, такая практика потенциально позволяла создавать специальные конкурсные комиссии под конкретные конкурсы».

Во-вторых, положение предусматривает, что заседание конкурсной комиссии правомочно, если в нем приняло участие «более половины общего состава комиссии». А «решение конкурсной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании». Это означает, что менее половины утвержденного состава конкурсной комиссии потенциально может принять решение по любому вопросу. А это нонсенс!

В-третьих, открытых конкурсов на должности руководителей отдельных структурных подразделений НАПК в большинстве своем не проводили. НАПК злоупотребляло процедурами перевода вместо проведения открытых конкурсов. Более того, «комиссия получила конфиденциальное сообщение о примерах, свидетельствующих о недостаточной беспристрастности членов конкурсной комиссии во время проведения определенных открытых конкурсов».

В то же время глава НАПК в февральском интервью ZN.UA, ничуть не смущаясь, заявил , что «реформа госслужбы сейчас практически не работает. И единственный институт в государстве, где еще продолжаются конкурсы, — это НАПК».

Вся система управления Новикова шита белыми нитями. Подводя итог, отметим, что «Управление и организационная способность Национального агентства» — единственный объект оценки аудиторов, набравший лишь 48% «плюсов», получив, по сути, оценку «неудовлетворительно» (смотрите 9 объект критериев).

НАПК как функция. Напористая, но с нерешенным конфликтом интересов в отношениях с Банковой и Кабмином

Выстраиваясь за лекалами Новикова изнутри, НАПК выполняло свои непосредственные внешние функции. Речь идет прежде всего о проверках деклараций и образе жизни чиновников всех уровней, а также всесторонней организации системы предотвращения коррупции в органах государственной власти. Надо признать, что на пути НАПК случилось немало гигантских валунов, которые Новиков либо доблестно сдвигал — и такое было, либо предусмотрительно обходил.

«Самой заметной попыткой ограничения полномочий НАПК стало решение Конституционного суда Украины от октября 2020 года об отмене нескольких важных полномочий НАПК, в частности финансового контроля за активами и интересами государственных служащих, — вполне ожидаемо зафиксировали в отчете аудиторы. — Решение КСУ серьезно подорвало правовую базу в сфере борьбы с коррупцией. Это привело к закрытию многочисленных уголовных и административных производств в отношении вероятных коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений, в том числе и в сфере ответственности НАПК».

Менее чем через два месяца после решения КСУ, благодаря жесткой позиции НАПК и давлению общественности, уголовную ответственность за недостоверное декларирование парламент вернул. Но не в полном объеме: за незаконное сокрытие имущественного положения сейчас предусмотрен только год лишения свободы. В этой достаточно дикой для цивилизованного государства истории действительно мало что зависело от Новикова и команды НАПК.

Как, впрочем, и в дальнейшем форс-мажорных обстоятельств, на которые специфически реагировал парламент: сначала во время пандемии 2020 года, поставив на паузу финансовую отчетность политических партий (а было ли это реально нужно?), а затем — в 2022-м, на время военного положения отменив декларирование и проверку деклараций. В том числе и при поступлении на госслужбу. Кстати, партийный кейс депутаты неожиданно быстро разблокировали буквально 23 августа (как утверждают наши источники в парламенте, принятию законопроекта №9419-1 помогли один из вицеспикеров парламента, один из вицепремьеров и один из теперь уже бывших заместителей главы НАПК). А вот законопроект №9534 (о возвращении к декларированию и полным проверкам) сначала технологически завалили поправочным спамом, а сегодня проголосовали в зале с убийственной правкой: реестр деклараций оставили закрытым еще на год с возможностью для декларантов добровольно подать в НАПК заявление о персональном открытии декларации в этом году. Эта циничная медлительность власти красноречиво свидетельствует о том, как мы действительно стремимся к ЕС.

Позиция и усилия НАПК по разработке, а затем и принятию государственной антикоррупционной стратегии и правительственной программы — европейский кейс. И он имеет все шансы заложить правильные устои предотвращения коррупции в органах государственной власти. Аудиторы согласились с тем, что команда НАПК разработала документ (речь идет о стратегии) высокого качества.

«Над антикоррупционной стратегией работали эксзамглавы НАПК Иван Пресняков и руководитель профильного департамента Дмитрий Калмыков. В работе над правительственной программой Преснякова сменил Андрей Вишневский. Они делали это максимально инклюзивным способом, — рассказывает наш источник в НАПК. - привлекали международных экспертов, общественные организации. Это был очень длительный, но важный процесс. Проблема лишь в том, что стратегия оказалась не на 100 процентов актуальна, поскольку ее долго не принимала ВР. Это попытались скорректировать в программе, над которой вместе с НАПК работали 15 рабочих групп, но ее утверждение также демонстративно тормозили. Парламент опоздал на год, а потом еще на два месяца опоздал Кабмин.

В конце концов, программа к государственной стратегии на 2021–2025 годы была принята только в марте 2023 года. И это уже не удивляет, не правда ли? Ведь реальное отношение любой власти к борьбе с коррупцией следует искать не в громких прожектах, опирающихся на пиар и популизм, как, например, недавняя инициатива президента приравнять коррупцию к госизмене (параллельно выбив системную основу в НАБУ), а в конкретных рутинных действиях власти. Как обычно на годы растягивает то, что должно быть принято максимально быстро. В этом еще один выразительный месседж аудиторов НАПК к украинскому обществу: смотрите и ищите глубже. Вовремя заметить риски и предотвратить появление коррупции всегда легче, чем потом доказать уже совершенное преступление и наказать за него.

«Смысл антикоррупционной стратегии – не в том, чтобы решить все проблемы и за срок ее выполнения ликвидировать коррупцию, – продолжает источник. — Смысл — в правильном целеопределении и технологическом разложении этих целей на действия в принятой правительственной программе с определением сроков, исполнителей, бюджета и т.д. У государства на руках сегодня — технологическая карта, где видны все ответственные за детали и целостная картина. 18 августа была презентована открытая часть системы мониторинга реализации антикоррупционной стратегии. Можно зайти на сайт и по каждому Министерству увидеть динамику выполнения поставленных задач».

Следовательно, антикоррупционным активистам следует начинать утро с этого сайта , чтобы регулярно задавать правильные вопросы чиновникам. В то же время, не забывая о НАПК. Ведь агентство, слишком увлекшись разработкой государственной стратегии, в 2020 году полностью забыло о собственной. Что в контексте всего вышеперечисленного очень не комильфо.

Более того, по мнению аудиторов, «НАПК должно сместить акцент с периодического планирования антикоррупционных мер на создание действенной системы внутреннего антикоррупционного контроля в каждом государственном органе». А с внутренним контролем, как мы уже успели выяснить, внутри самого НАПК — большие нерешенные проблемы. Это именно о том, что, требуя идеальной чистоты от других, вымойте пол у себя дома.

Декларирование, «быстрые» проверки и холостой мониторинг образа жизни

Здесь, зацепившись за петлю, аудиторы снова вытащили длинную управленческую нить с методическими рекомендациями. «НАПК ввело новую процедуру так называемых быстрых проверок деклараций вместо надлежащего контроля правильности и полноты их заполнения, — констатирует комиссия. — Это вышло за пределы его законных полномочий и вызвало дублирование. НАПК классифицировало несколько других внутренних актов как рекомендации, пытаясь избежать общественного контроля и обязательной регистрации в Министерстве юстиции».

То же произошло с положением о мониторинге образа жизни — процедуры с высоким уровнем вмешательства в конфиденциальность лиц, к которым она относится. «Вместо того чтобы принять положение, как следовало бы сделать, НАПК выдало рекомендации для своего персонала, — отмечают аудиторы. — Такая практика создала юридические риски для осуществления полномочий НАПК по финансовому контролю, подрывающему доверие к Национальному агентству». Это в ключевой функции агентства!

НАПК должно внимательно изучить оговорки заинтересованных сторон и инклюзивно определить и применить процедуру отбора деклараций для обязательной полной проверки (критерий 5.6). Последовательность такой проверки следует определять на основе оценки рисков, а не расплывчатых рекомендаций.

На минном поле конфликта интересов: Ермак, Татаров и Ко

«Комиссия зафиксировала сомнительное управленческое решение главы НАПК: не использовать случайное автоматизированное распределение дел для верификации случаев конфликта интересов и других связанных с ними нарушений». (Кстати, с автоматическим распределением проверки деклараций тоже проблема, комиссия указала на то, что процедура выписана так, что возможно ручное вмешательство). То есть, проще говоря, Новиков еще одной методичкой наделил себя единоличным правом решать, кто из работников НАПК будет рассматривать дела, связанные с конфликтом интересов. Поскольку вся система власти у нас построена на конфликте интересов, и предупредить коррупцию — значит правильно и вовремя указать, где такой риск. Смело.

И уже до боли знакомо нам: «В течение периода оценки НАПК отменило порядок составления административных протоколов по правонарушениям, связанным с конфликтом интересов и другими антикоррупционными ограничениями (например, подарки и несовместимость). Зато НАПК выдало три отдельных «методических рекомендаций», в которых определено, как уполномоченные служащие НАПК должны выявлять соответствующие правонарушения, собирать доказательства и готовить административные протоколы о нарушении. Регулирование этой процедуры с помощью «рекомендаций» лишает соответствующих должностных лиц правовой определенности и может привести к злоупотреблению полномочиями НАЗК».

Объяснение управленческой стратегии Новикова, вызывающей у аудиторов еще большее беспокойство, может заключаться в том, что «подобный подход применяется для предотвращения потенциальной ответственности за ненадлежащее выполнение НАПК его функций». "Комиссия не может согласиться с такой практикой, поскольку она ограничивает подотчетность НАПК и подрывает базовые принципы деятельности органов публичной власти", - ставит жирную точку в "диагнозе" аудит.

Комиссия выявила многочисленные случаи, когда НАПК не выполнило свои обязанности по мониторингу и предупреждению конфликта интересов. К этому перечню относятся дела Татарова, Иванисова, Витренко, Лероса, Ермака и других (критерий 4.15). Приведем два проанализированных аудиторами примера, наиболее обсуждаемых в обществе.

Кейс Татаров. «В марте 2021 года ГПК обратился к заместителю председателя ОПУ Олегу Татарову о возможном нарушении требований, связанных с конфликтом интересов. В 2020-2021 годах он проходил в уголовном производстве как подозреваемый. В то же время, начались попытки вмешаться в осуществление уголовного производства в отношении Татарова, о чем неоднократно сообщало НАБУ. Свою роль в этом препятствии сыграло и Государственное бюро расследований: оно провело досудебное расследование по уголовному производству, в рамках которого изъяло материалы судебного дела, что имело решающее значение для передачи уголовного производства против А.Татарова из НАБУ в СБУ», — описывают ситуацию аудиторы.

В то же время, комиссия уточняет, что Татаров продолжал координировать деятельность правоохранительных органов, а его конфликт интересов решался только в отношении НАБУ, Генеральной прокуратуры и СБУ. Что касается других органов, в частности, ДБР, таких решений не принимали. «ГПК направил обращение по этим обстоятельствам в марте 2021 года, – уточняет аудит. — В ответ на это 17 марта 2021 года НАПК сообщило (письмо 33-02/14969/21), что будет осуществлять мониторинг и контроль соблюдения соответствующих требований законодательства. В дальнейшем НАПК не информировало о принятых решениях или принятых мерах. Только в ответ на дополнительный запрос НАПК сообщило (письмо 92-02/69888-21 от 17.09.2021), что обратилось с запросами в ОПУ и ОГПУ и получило от них нужную информацию и копии документов.

В письме НАПК также указано, что в ОПУ «приняты меры по устранению любой возможности взаимодействия с Генпрокуратурой, НАБУ и СБУ», а соответствующие полномочия возложены на заместителя главы офиса президента Украины Смирнова в декабре 2021 года. «Однако из ответа следует, что отсутствие пересмотра полномочий Татарова в отношении других следственных органов, в частности, ДБР, вообще не исследовалось, — говорится в отчете. — Кроме того, НАПК не дало никакой оценки ключевым обвинениям, изложенным в обращении. К тому же, Закон Украины «О предотвращении коррупции» не предусматривает такой меры разрешения конфликта интересов, как «устранение какой-либо возможности взаимодействия» с кем-то. Поэтому возникает вопрос о законности и обоснованности решений НАПК во время проверки в принципе».

Аудиторы в этой связи обратили внимание на показательный ответ Новикова на вопрос в интервью журналисту издания "Слово и дело" относительно общего мониторинга НАПК конфликта интересов в случае с Татаровым.

«Слово и дело»: «Недавно было обнародовано расследование Михаила Ткача о праздновании дня рождения Олега Татарова. К нему пришел заместитель генпрокурора Алексей Симоненко, который и забрал у НАБУ и САП дело Татарова и передал в Службу безопасности Украины в декабре 2020 года. Проверяете ли вы эти факты?

Александр Новиков: «Мы не получали никаких обращений на этот счет. Хочу подчеркнуть, что конфликт интересов будет существовать, если дружеские или другие отношения возникли до принятия решения о передаче дела Татарова в СБУ. Вы сами сказали, что Симоненко принял решение почти год назад. То есть тот факт, что он присутствовал на дне рождения Татарова через год, не может сам по себе указывать на конфликт интересов даже по хронологическим причинам. Мы не можем начать мониторинг самостоятельно, потому что нет причин».

Кейс Ермака. «ГПК отмечает, что в начале 2020 года в журналистском расследовании программы «Схемы» (Радио Свобода) сообщалось о возможном нарушении ограничений на получение подарков руководителем ОПУ Андреем Ермаком, бесплатно пользовавшимся частным самолетом для полета из Минска в Киев, — описывает ситуацию комиссия. — ГПК обратился в НАПК по поводу возможного нарушения требований Закона Украины «О предотвращении коррупции». В ответ на это обращение НАПК сообщило (письмо 31-02/13555/20 от 14.04.2020), что «производится сбор фактических данных, на основании которых будет установлено наличие или отсутствие административного правонарушения, связанного с коррупцией».

Однако, по информации аудиторов, НАПК не направило дальнейшую информацию о результатах такой проверки. Между тем сроки наложения административного взыскания истекли. По мнению комиссии, НАПК проверяло указанные обстоятельства необоснованно долго. Какие именно действия были предприняты в рамках проверки, Центр противодействия коррупции не сообщили. «Соответственно, комиссия не может оценить, предприняли ли уполномоченные лица НАПК соответствующие действия для установления всех обстоятельств, необходимых для принятия решения».

Безусловно, ответить на все эти вопросы может сам Александр Новиков, назначивший в ручном режиме сотрудников НАПК, которые «неоправданно долго» проверяли дело Ермака, закрывали глаза на действия Татарова… и на кого угодно, кто сегодня представляет власть. И к кому демонстрирует очевидную лояльность глава ключевого антикоррупционного органа Александр Новиков. Что, собственно, и зафиксировал внешний аудит. Поэтому у нас всегда могут быть подозрения.

И не только у нас. Вот сколько ни Новиков давил на камеру руки мэрам, подписывая меморандумы о сотрудничестве, они четко знают, что протокол НАПК на мэров Чернигова и Ровно — это подача Новикова заинтересованной Банковой. Так, НАПК составило правильный протокол, а суд, отрабатывая схему, применив необоснованно строгое решение, отстранил мэров от должностей. Но, как говорится, теперь понятны нюансы.

НАПК как гарантия, призванная держать законодательную рамку, но держит паузу под давлением интересующих людей

Вся деятельность НАПК прежде всего направлена на изменение поведения чиновников. Конкурсы на госслужбу, декларирование имущества, мониторинг конфликта интересов, а также включение функции предотвращения коррупции внутри Vинистерств, агентств и других учреждений призваны системно ограничивать аппетиты тех, кто решил поправить материальное положение за счет взяток и откатов. Насколько это удалось институции под руководством Новикова, определил аудит, и попытались во всех взаимосвязях обозначить в своем рассказе мы.

Однако есть еще один уровень полномочий НАПК, который не в полной мере изучили аудиторы (методику аудита составлял и утверждал Кабмин) и оказался распыленным по всем девяти объектам их оценки. Речь об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных актов, принимаемых парламентом. Ведь можно сколько угодно проверять декларации, писать стратегии и программы, но если народные депутаты приняли некачественный законодательный акт, то все исправно декларирующие чиновники будут выполнять правила заведомо коррупционного закона. И это, вероятно, важнейший рычаг НАПК, с помощью которого антикоррупционный институт может влиять на поведение государственной системы в целом, ставить в здоровые рамки целые отрасли.

Алгоритм действий НАПК нормирует статья 55 профильного закона, внутреннее Положение НАПК, а также собственная методология. Для этого в агентстве создали специальное управление, а также установили связи с правительством. «НАПК удалось добиться внесения изменений в Регламент Кабинета министров и заставить Кабмин направлять проекты нормативных актов в НАПК на антикоррупционную экспертизу», — уточняют аудиторы.

Однако важно другое: отсутствие четкого механизма действий после получения от НАПК выводов антикоррупционной экспертизы законопроектов. То есть НАПК не может заставить министров и депутатов писать законы без заложенных туда коррупционных лазейок, а парламент не принимать их. Власть может обратить внимание на замечания НАПК, а может и не обратить. Однако НАПК имеет в своих руках мощный инструмент — публичность. Зачем, собственно, у агентства есть собственная медийная площадка и Общественный совет (а, кстати, где он?). Но и здесь у Александра Новикова как-то не заладилось.

Скандальный законопроект №5655 как маркер для Новикова

Законопроект о градостроительной реформе — по сути, первый сигнал, который позволил общественности и медиа усомниться в правильности происходящего внутри НАПК. Мы достаточно написали об этой истории лоббизма без правил со стороны власти, однако буквально пунктиром обозначим хронологию роли в ней НАПК. Это архиважный кейс, потому что коррупционная основа закладывается во всю отрасль, которая будет играть ключевую роль в послевоенном восстановлении.

Свои выводы о коррупционных минах №5655 НАПК опубликовало еще в октябре 2021 года, буквально через три месяца после регистрации законопроекта. «Преодоление коррупции в этой сфере нуждается в разработке и принятии комплексной правовой основы для развития градостроительства, а также внедрении эффективной системы государственного контроля и надзора. Учитывая изложенное, необходимым шагом для минимизации коррупционных рисков в сфере градостроительства является принятие Градостроительного кодекса. Проект закона содержит коррупциогенные факторы и требует доработки с учетом указанных рекомендаций», — заключили эксперты НАПК. И дали свои рекомендации, как все поправить.

Больше года строительное лобби во главе с ключевым автором 5655 — руководителем партии «Слуга народа» Еленой Шуляк «выполняло рекомендации НАПК», вспомнило законопроект поправками, активно проталкивая в зал. Все это на фоне очевидного невосприятия законопроекта основными стейкхолдерами — органами местного самоуправления, сообществом архитекторов и экспертами . В условиях полной непрозрачности лоббисты от власти изменили законопроект на 90 процентов, и профильный комитет, синхронно накануне голосования возглавивший Шуляк, утвердил второе чтение и назначил дату голосования в зале парламента. Все это активно освещали медиа, и за процессом точно наблюдал руководитель НАПК Новиков.

У которого, кстати, на руках — недавнее исследование НАПК о приоритетных отраслях для стратегического анализа коррупционных рисков. Где по результатам анализа сфер/отраслей по критерию вероятности коррупционных рисков определены три сферы публичного управления и экономики, коррупционные правонарушения в которых чаще всего становятся предметом привлечения к ответственности или расследовательской журналистики. В тройке лидеров, кроме энергетики и энергосбережения, причастны к закону 5655 государственное регулирование ведения бизнеса и земельные отношения.

Далее – детектив.

Александр Новиков, который, согласно Порядку НАПК, лично отвечает за антикорэкспертизу, предусмотрительно передает всю официальную часть коммуникации относительно 5655 своему новому, недавно назначенному заместителю Андрею Вишневскому (который ничего не подозревает?).

30 ноября 2022 года НАПК отправляет в комитет письмо за подписью Вишневского с лаконичным выводом: новая редакция проекта 5655 не соответствует антикоррупционной стратегии. Доработайте! И восемь страниц рекомендаций.

Как писало ранее ZN.UA, согласно ст. 55 Закона Украины "О предотвращении коррупции", НАПК может по собственной инициативе взять переписанный законопроект на антикорэкспертизу, что является основанием остановить процедуру его рассмотрения или принятия сроком до десяти дней. В то же время важно отметить: эксперты утверждают , что, согласно п. 5 вышеупомянутого порядка, этих десяти дней может быть достаточно для мониторинга законодательного акта, тем более, если он переписан на 90 процентов. И если выявлены коррупционные нормы, НАПК обязано взять законопроект на антикоррупционную экспертизу. Не важно, повторна она или нет, — важно, что выявлены коррупционные нормы. Однако четкой формулировки относительно повторной экспертизы в законе нет (а мы помним, что антикорэкспертизу первого чтения 5655 проводили). Поэтому в случае, если у руководителя агентства есть какие-то другие цели, кроме системного устранения коррупционных рисков, НАПК, конечно, может и не проводить повторной экспертизы. Так или иначе, это, безусловно, должен уточнить законодатель. Но профильный комитет во главе с Шуляком даже по результатам мониторинга НАПК получил на руки 10 пунктов замечаний и рекомендаций.

В то же время, никакой публичной коммуникации относительно своей официальной позиции НАПК не осуществляет. Но поскольку парламентский процесс остается абсолютно закрытым, а депутаты уже говорят о назначенной дате голосования в зале, Национальный союз архитекторов Украины (НСАУ) обращается в НАПК с просьбой уточнить свою позицию.

8 декабря 2022 года НАПК за подписью Вишневского дает ответ Союзу архитекторов, уточнив, что, по информации профильного комитета, заседание которого состоялось в тот же день, замечания НАПК учтены, однако окончательный вариант документа НАПК до сих пор не получил.

9 декабря 2022 года (за четыре дня до голосования) «вицепремьер-министр по восстановлению Украины Александр Кубраков, проводя рабочую встречу с представителями посольств стран G7 и Евроделегации, отметил учет всех замечаний НАПК и важность того, что «ключевой антикоррупционный орган поддерживает эту реформу».

13 декабря 2022 года парламент при поддержке голосов ОПЗЖ голосует 5655. В тот же день петиция президенту с требованием ветировать закон набирает 25 тысяч голосов.

14 декабря 2022 Александр Новиков в интервью НВ прямо заявляет: все выводы антикоррупционной экспертизы и рекомендации НАПК полностью учтены. С точки зрения антикоррупционных механизмов, агентство не видит статей, которые создавали бы коррупционные риски. У НАПК нет вопросов к закону в том объеме, который анализировала антикорэкспертиза.

А дальше – развязка.

26 декабря 2022 года НАПК за подписью Андрея Вишневского дает ответ на повторный запрос НСАУ, уточняя, что окончательную версию законопроекта получило только 9 декабря, то есть за четыре дня до голосования. Вишневский, упоминая о нейтральности позиции НАПК (что является нормальным для антикоррупционного органа), уточняет, что представители агентства не принимали участия в заседании комитета 8 декабря, а также не присутствовали в день голосования, а окончательный текст, поданный на подпись президенту, до сих пор не опубликован.

«Поэтому, несмотря на распространенную информацию об учете замечаний и рекомендаций НАПК (со ссылками на предварительную информацию от членов комитета), — пишет Вишневский, — НАПК сейчас не имеет возможности сделать окончательные выводы о степени учета своих замечаний и рекомендаций».

То есть Новиков 14 декабря такую возможность имел, а его заместитель 26-го нет.

В то же время Вишневский, обострив внимание на невыполненном пятом пункте замечаний и рекомендаций, подтвердил, что в последнем варианте законопроекта, который был передан НАПК, большинство замечаний все-таки учли. Что такое большинство в письме не уточняется, но можем уточнить мы. На тот момент "анализ финальной редакции, которая уже стала публичной, свидетельствовал о том, что "полностью учтенными можно считать только два замечания НАПК (4 и 6), частично учтено пять замечаний (2, 3, 7, 8 и 9) , еще три вообще не учтены». Речь идет о замечаниях 1, 5, 10.

А теперь еще одна официальная цитата заместителя Новикова Андрея Вишневского, которого за несколько месяцев уволили уже через другой кейс, где он также осмелился озвучить позицию, отличавшуюся от позиции председателя НАПК: «Национальное агентство всегда отмечало — и в своей публичной позиции на заседании комитета 28 ноября 2022 года, и в неформальной коммуникации с дипломатами стран «Большой семерки» (Александр Кубраков, читайте внимательно! — Авт.), что основным коррупционным риском этого закона считает его разработка недостаточно открытым и инклюзивным способом, с нарушением принципа прозрачности общественного мнения, установленного Законом Украины "Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности". Взвесь!

Однако никаких публичных заявлений по этому НАПК, конечно, не делало. Хотя Новиков, если бы пожелал, мог не только взять закон на повторную экспертизу, но даже обратиться к президенту с просьбой ветировать закон, механизмы которого регулируют одну из трех наиболее коррупционных сфер в стране. Тем более что в истории НАПК случались такие дерзкие случаи, кстати, зафиксированные аудиторами (критерий оценки 8.2). Почему этого не вышло? Возможно, ради укрепления устоев ключевого для антикоррупционного блока института об этом захочет рассказать Андрей Вишневский? Как и о том, что делать в рамках единоначалия такого специфического института, когда только руководитель знает, как «правильно» предотвращать коррупцию. Иначе – на выход! Ведь заместители – это дискреция главы НАПК. Проще говоря, его продолжение.

Сейчас Александр Новиков активно посещает мероприятия Мининфраструктуры, где автор 5655 Елена Шуляк, одолжив у Сиркf глазf, рассказывает о «прозрачных началах, на которых будет строиться будущее восстановление Украины». В частности о « философии закона, буквально прошитого жестким принуждением коррумпированной местной власти навести порядок в градостроительной документации». Елена, читайте рекомендации НАПК: «В редакции проекта закона усиливается роль градостроительных условий и ограничений и нивелируется градостроительная документация на местном уровне». Однако рекомендации НАПК, в том числе и по этому поводу, не были выполнены. Как ни мастерски вы не шили своими белыми нитями.

Как работать антикорэкспертиза? «Институционная способность НАПК в этом аспекте очень слаба, — уточняет наш источник в агентстве. — Наличие только одного небольшого управления на таком большом и сложном направлении не решает проблему, хотя и позволяет успешно помогать министрам и депутатам, которые обращаются в НАПК в процессе подготовки законопроектов. Нацагентству нужно иметь достаточное количество глубоких экспертов во всех ключевых секторах. И процедуру следует усовершенствовать — исключить правовую неопределенность и возможность вдвойне толковать нормы, чтобы не возникало таких ситуаций, как из 5655. Только прозрачный, инклюзивный подход, способствующий цели этого инструмента. Ресурсы управления антикорэкспертизы должны быть в несколько раз больше. Тогда НАПК станет одной из ведущих частей системы предотвращения коррупции с ее сдерживаниями и противовесами, включающей Минюст, Антикоркомитет ВРУ и экспертное управление аппарата парламента».

Выводы

Во-первых, пользу проведенного международной комиссией аудита НАПК трудно переоценить. Шокирующая информация, по сути, положила на лопатки действующего председателя НАПК Новикова и, как многим кажется, может подорвать основы институции. На первый взор. А на второй, более внимательный и глубокий, это наш реальный мост в Европейский Союз. Когда мы можем читать правду, говорить правду и строить государство правды.

Во-вторых, совершенно очевидно, что самодержавное единоначалие в таких структурах содержит большие риски. Так же, как и коллегиальность. И это тема для глобальной работы законодателей и аналитиков — назначать ли заместителей председателя НАПК руками Кабмина, или изменять методику конкурсного отбора самого председателя, или предоставлять дополнительный канал работникам внутри НАПК для информирования (вопрос — кого?) о нарушении председателя (кстати, аудит отметил, что такой канал внутренней коммуникации агентства Новиков полностью заблокировал.

В-третьих, философия и миссия НАПК должны измениться с приоритета наказания на приоритет действенного предотвращения коррупции. НАПК — это не о палке, которой нужно демонстративно размахивать, это система сложных инструментов, которая должна изменять поведение чиновников и определять здоровые границы для всех систем государственного управления.

Автор: Инна Ведерникова